冯飞：中国能源产业调整的三个方向

——专访国务院发展研究中心产业部部长冯飞 能源产业的结构调整方向国务院发展研究中心产业部部长冯飞指出，中国的能源产业正面临三个方向的调整，包括能源结构的调整、能源技术的发展、体制和机制的改革。 记者：近期国家出台了一系列关于能源产业发展的政策，从这些政策里透露出来什么样的信息？ 冯飞：中国的能源产业正面临三个方向的调整：能源结构的调整、能源技术的发展、体制和机制的改革。 “十一五”时期的能源政策主要集中在调整能效和降低单位GDP能耗等需求侧方面，在供给侧，能源结构调整的进展不尽如人意。“十二五”期间，一方面将继续推进能源效率的提高和单位GDP能耗的降低；另一方面将关注能源的供应结构和利用方式的改善。 在新的世界能源格局的形成过程中，以美国页岩气为代表的革命已经体现出技术的力量。十八大报告中，提出能源的“革命”而非“变革”，说明未来能源领域的变化是革命性的变化，将是以能源技术为引领的革命。 体制和机制问题在能源领域较为突出，比如市场化程度不够、政府直接干预过多、竞争不充分等。目前，政府已经在做这方面的工作，“十二五”期间将着手推进包括能源价格、市场竞争等体制和机制上的改革。 记者：在能源结构上应当如何调整？ 冯飞：“十二五”期间面临的能源结构调整的问题，包括加速发展非化石能源和发展天然气两个方面。 日本福岛核电事故后，中国核电的发展速度在确保核电安全的前提下适当降低是很必要的。但是核电发展降速后如何实现非化石能源发展目标是一个问题。 2015年，中国非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，2020年非化石能源占一次能源消费比重将达到15%左右。要完成非化石能源的发展目标，必须加速可再生能源发展，特别是风能、太阳能产业，并稳步推进水电的发展，才有可能实现“十二五”以及2020年的非化石能源发展目标。 近几年来，风能的发展速度较快，需要继续推进，但是太阳能产业还面临困境。在全球光伏产业面临着严重的产能过剩问题时，产能占全球产能比重高达80%的中国更为严重，因此必须发展国内的太阳能光伏发电市场。 在“十二五”发展规划中，太阳能发电的发展目标经过多轮的讨论后几易其稿，不断抬高总量，最终确定的目标是2015年的太阳能总装机量为2100万千瓦时，现在距离“十二五”末期还有三年，太阳能联网规模才200多万千瓦，距离目标相差十倍。太阳能产业的发展任重道远。 能源结构调整的第二个方面是能源结构中较为清洁优质的天然气比重偏低。 美国页岩气革命使得天然气的发展问题重新得到重视，中国拥有丰富的非常规天然气资源，如何利用好非常规天然气特别是页岩气资源，是能源结构调整的方式之一。 当前，页岩气资源和常规天然气资源区块重叠，将页岩气作为独立矿种后，探矿权和采矿权能够公开招标，将加速页岩气的勘探和开发。不仅促进占有区块的企业加速开发，同时引入的一些新的进入者，特别是民营企业，将增强行业活力。 记者：您谈到能源技术的发展将是未来中国能源产业发展的方向之一，能源技术的革新对中国能源产业的发展有什么重大意义？ 冯飞：全球正处于能源技术创新的活跃期，能源技术有可能成为引领新一轮工业革命或是产业革命的带头性领域，未来在新一轮的产业革命和工业革命中，在主要的技术上，中国都将占有一席之地。 近几年来，能源技术的进步明显加快，在能源技术革命的主导下，大的世界能源格局已经出现，包括消费重心的东移和生产重心的西移。能源消费重心向亚洲转移，页岩气革命、技术进步带动北美地区成为全球新的能源生产供应地区。 中国的石油对外依存度一直持续上升，去年上升至57%。在这种背景下，能源领域的技术创新在加快推进。现在中国的能源技术革命主要集中在可再生能源的开发技术上，包括智能电网的推进、微电网和电动汽车的发展等。战略新兴产业的规划中也都涉及到了主要的能源技术，此外还有一些政府在推动的科技重大专项。 虽然近几年来，国家的科技投入中能源的投入增长较快，但还没有到大量产出的阶段。“十二五”期间依然如此，虽然会有一些产出，但还需要一段较长时间的研发。 记者：中国在能源产业中进行体制和机制的改革，将以哪些点为突破口？ 冯飞：能源产业的未来发展思路和经济体制的发展思路相似，都是一个转变发展方式的问题。未来将着手于能源的价格改革和引入市场竞争两个方面。 目前能源产业主要矛盾的一方面是价格，能源价格还没能完全反映市场供求关系、资源的稀缺程度和对环境的损害程度，而不解决价格问题就会影响能源结构的调整方向。 在中国能源产业现存的价格矛盾中，电煤之争的矛盾虽然稍微缓解，但是没有根本性的改进；成品油价格形成机制过于僵化，不能灵活地反映供需关系；天然气的价格政府管制，随着进口天然气价格日趋上升，企业依靠国内的交叉补贴来消化进口的高气价的能力将越来越弱。 因此，在能源价格改革上，一方面要改变价格的形成机制，更多地由市场来定价；另一方面要理顺能源比价关系。目前中国已经有了一些能源价格改革储备方案。关键在于尽快落实。 当前全球经济还没有复苏，能源需求还没有恢复，能源价格总体处于较低水平，供需关系相对宽松的状态，是一个引入改革的比较好的时机，也是能源价格改革的窗口期，应该抓住机遇推进。 另一个是竞争的问题。虽然近年来一直在推进在能源领域引入竞争机制，也出台了一些好的措施。比如鼓励民营企业进入发电和电网领域，进行页岩气体制上的一些改革等，但这些措施还需要进一步推进，最终是否能产生好的效果，关键在于操作和落实。 以电力体制改革为例，进行了十年的电力体制改革已经进入到攻坚阶段，目前主要解决竞争的问题。市场中已有的政策包括鼓励在有条件的地区开展竞价上网试点，以及电监会正在大力推进的大用户直供措施。大用户和发电企业签署购买协议，将改变现行电力市场中的“单一买方单一卖方”的局面，初步形成“多买方多卖方”的市场格局。 然而，大用户直购电经过电网支付过网费，关键在于过网费的定价。国际上普遍对垄断行业进行价格监管和公平开放的监管。虽然国内目前暂时没有明晰电网的成本，但是不能因此就不推进大用户直供。同时，政府部门要尽快建立起一套成本规则，对垄断行业进行有效的价格监管。 中国经济时报：国际上，以新能源产业为代表的可再生能源产业的发展是推动整个能源领域体制改革的重要力量，在中国如何促进新能源产业的发展？ 冯飞：发展分布式能源，是破解新能源产业的发展难题的重要手段，也是中国可再生能源发展的另外一个方向。将来分布式能源还可以拓展到天然气、煤炭等领域。 与集中式发电相比，分布式能源通过热电冷多联供的发电方式，提高能源效率，并且贴近用户，更加市场化。然而，发展分布式能源要通过综合式发电多联产来实现，很难有一个自上而下的发展方案，需要通过价格等信号的引导，鼓励企业自下而上地发展。在这个过程当中，能源体制改革更加迫切，比如与电网企业的互联问题这些需要从制度上解决。 在发展分布式能源的过程中，需要多方合力，政府的监管应该跟得上，不能出现监管缺位。而垄断行业有义务支持发展分布式能源，发展分布式能源的社会责任，是垄断企业进入垄断行业获得排他性地位必须履行的。未来，我国可以通过在能源利用方式上更多地发展分布式能源，实现多种能源方式的协同发展。